县政协提案委员会

根据县政协常委会2014年工作要点(汉委〔2014〕4号)安排，县政协组织专题调研组，由张建军副主席带队，于5-6月深入到有关科局和部分乡镇村，通过听汇报、组织座谈会、个别走访、制表统计等方式，就加强我县乡村债务管理进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、我县乡村债务总体情况

(一)乡村债务特点

1.负债面广。根据县审计局对全县29个乡镇截止2012年底和2013年6月底政府负有偿还责任的债务审计：全县29个乡镇均负债，负债面达100%；从经管局年报统计来看：全县529个村(居)仅2村不负债，有527个村(居)负债，负债面达99.6%。

2.负债数额大。县财政局统计数据表明：截止2013年6月底，全县29个乡镇政府性债务余额合计20204.3万元。其中，债务超千万元的乡镇有5个：龙阳镇2266.59万元，新兴1932.87万元，罐头嘴1230.26万元，洲口1116.49万元，聂家桥1009.85万元，5个乡镇债务总额为7556.06万元，占乡镇债务总额的29.97%；其他24个乡镇债务都达500万元以上。

3.老债量大时间久。审计表明，2005年以前形成的乡镇政府性历史债务为15646.24万元，占77.44%。

4.债务有所新增。2006年以后新增政府性债务4558.06万元，全县29个乡镇有24个乡镇有不同程度的新增。其中毛家滩、丰家铺、新兴新增债务位居前三。

5.刚性债务多。从调查情况来看，大部分债务往来明确，属个人和单位借款，必须偿还。

(二)我县加强乡镇债务管理所做工作

近年来，县委、县政府及财政、审计、经管等相关职能部门及全县上下认真贯彻执行中央、省、市、县关于加强乡村债务管理的系列指示精神，进一步规范乡村债务管理，我县的乡村债务管理工作取得一定成绩。

1.乡村债务的底子得到了一定的澄清。截止2013年底，我县乡村负债总额共54374.4万元(县财政局统计数据)，其中乡本级负债25204.3万元，乡平869.11万元；截止2012年底，村级负债总额30195.04万元(县经管局统计数据)，村平负债57.08万元。从债务构成来看，乡本级债务：①银行贷款3470.63万元，占13.77%；②财政借款1923.08万元，占7.63%；③单位借款3082.48万元，占12.23%；④个人借款10177.49万元，占40.38%;⑤国际金融组织贷款183.99万元，占0.73%；⑥其他应付未付款6366.63万元，占25.26%。村级债务：①经营类负债2562.87万元，占村级负债总额的8.48%；②公益事业建设类负债22733.92万元，占村级负债总额的91.52%。其中：义务教育负债2453.73万元，道路建设负债7433.78万元，兴修水利设施负债9238.14万元，卫生文化设施负债2270.55万元。

2.乡村债务管理的机制得到了一定的健全。一是加强了组织领导。为切实加强对我县乡村债务的管理，县委、县政府成立了控制和化解乡村债务工作领导小组，由县人民政府县长任组长，常务副县长、分管副县长任副组长。二是建立管理制度。县人民政府出台了《关于控制和化解乡村债务的实施意见》、《汉寿县政府性债务管理暂行办法》、《汉寿县进一步规范行政事业单位、国有企业债务管理若干规定》等文件，并将控债化债纳入县级政府对所辖单位的目标考核内容，强化绩效考核。三是改革财务管理模式。对乡镇财务管理实行“乡财县管乡用”，乡镇所有的收入支出都纳入县财政管理监督，从根本上规范了乡镇收支行为，一方面，能节约部分资金用于偿债，另一方面，使乡镇举债审批得到一定落实。对村级财务管理实行“村账乡代管”，并建立乡村新增债务申报制度等，使村级财务管理进一步得到加强。四是全县进一步加强对乡村债务、财务的审计，一方面摸清底子，有针对性的与上级化债政策搞好对接，另一方面以审计严肃财经纪律和行为。

3.乡村债务得到了一定的控制。一是对接上级政策化解债务。我县通过“普九”化债、教育其他债务化债、垫交农业两税化债，共化解乡村两级债务9577.64万元。其中，普九化债5457.64万元，教育其他化债1820万元，垫缴两税化债2300万元。二是加大转移支付力度缓解。近年来，为保障乡村两级正常运转，我县进一步加强了对乡村两级的转移支付力度，2014年，预算安排乡镇行政运转经费乡平达60万元，安排村级低限运转经费村平达6万元，使乡村两级的财政压力得到了有效缓解。此外，集体经济化债、部门联点帮扶也使村级债务得到了一定的化解。

二、乡村债务形成的原因

从2005年以前乡村债务来看，形成原因主要有如下几方面：

1.垫缴税费和集资形成债务。税费改革前，乡村两级为了在规定的时间内完成上级下达的农业税、特产税、屠宰税及各种集资摊派等任务，不得已时只得向信用社、基金会、银行和民间个人借贷完成，垫缴各种税费及集资成了当时乡村两级的普遍现象。由于任务重，时间紧，加之清收力度不大或遇灾害性天气，导致垫资变成债务。朱家铺镇镇本级债务340万，其中镇干部个人借款180万，而180万中有50万是镇干部为完成税费借款垫缴。东岳庙乡荆竹村2000年垫资33.2万元，年底前只清收18.8万元，14.4万元垫资款变成了债务。该乡包狮村2000年、2001年分别垫资55.6万元和52.3万元，年底前只清收32.2万元和21.8万元，两年共52.9万元垫资款变成了债务，包狮村为完成任务借贷款总额达到了90.68万元。

2.农户拖欠上交形成债务。据调查了解，全县农民欠村集体，而村集体欠外债是上世纪税费改革前的普遍现象。究其原因，主要是农民负担重，加之自然灾害侵袭，农民国家意识、集体意识淡薄，村支部战斗力不强、清收不力等原因导致农户拖欠上交。如东岳庙乡燕窝村村支两委班子不团结，村支书变换频繁，债权清收力度小，1999年62万元税费借款完成后仅仅清收6.33万元，从而形成巨大债务。朱家铺镇五宝、百合等村既不愿借款垫缴税费，又因班子战斗力差不组织清收，结果，这些村尚有百万税费没有征收到位，为完成税费任务只能由镇干部借款垫缴。

3.超能力启动基础设施建设形成债务。罐头嘴镇1993年至1999年7年里，镇政府启动15个基础设施项目建设，总投资1195万元，平均年投资170.7万元，由于镇本级收入少，大部分项目都是举债兴建。此外，乡村两级在防汛抢险、水利秋冬修、乡村道路整修和管护、机埠维修等方面也要投入资金，而这些资金没有固定来源，只有靠举债实施。

4.财务管理不到位形成债务。村级账目混乱、资金管理不严也是债务形成的重要原因。有的村为了完成税费及集资任务，3分、5分甚至一角的息钱都敢借，而当时在完成税费任务上上级政府“只讲结果不问过程”、“不管白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫”的“结果论”、“猫论”，导致高息借款完成税费任务成为一种常态。而部分乡村干部也在高息借资获利中“乐此不疲”。

5.决策失当形成债务。比如，教育“普九”达标，一哄而上，不顾当时农村财力、学生生源减少等实际情况，大肆投入，大多数乡镇乡本级注入资金逾百万，乡镇各村也注入资金12-30万元不等，结果形成巨额债务。再如，2002年我县卫生改革，要求全县乡镇卫生院一律拍卖，2006年因国家加强基层卫生建设，又纷纷回购，全县乡镇卫生院因回购、维修等形成政府性债务1363.24万元。岩汪湖镇卫生院2002年下半年以26万元拍卖，2006年5月以68万元收回，一卖一收，就新增债务42万元。

6.乡村集体经济薄弱形成债务。税费改革前，乡村两级大多无集体经济，没有可靠的财源和增长点，要保乡村两级正常运转，在税费不能足额征收到位的情况下不得不举债维持正常运转而形成债务。

从2005年以后新增乡村债务来看，形成原因主要有如下几方面：

1.中心工作新增债务。《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于规范乡村债务管理工作的意见》(湘办发〔2005〕21号)要求“安排涉及乡村基础设施建设和农业生产开发的项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，不得要求乡镇政府或村级组织安排配套资金。”但是从2008年开始，从中央到地方都非常重视的社会主义新农村建设，由于规划欠科学，资金配套欠到位，致使村级新增债务。如周文庙乡南台村2007年时该村负债近50万元，通过拍卖村集体资源将债务进行了全部化解。2008年至2010年的三年新农村建设中，村里总投入230多万元对通村通组公路进行了硬化，渠道进行了衬砌，修建了村部广场，硬化了农户晒坪等等，但县级配套资金仅80多万元，该村因新农村建设目前负债110万元，老百姓戏称“条件改善了，债务增加了。”

2.不当竞争职位新增债务。有的村支部书记为了谋求连任或有的候选人为了竞争村主任、村支书，向群众承诺当选后将利用其人脉关系争资争项修路修桥等等。蒋家嘴镇康家塘村两届村支书竞争职位承诺为群众办实事，当选后搞通村通组公路硬化，山塘整修新增债务314万。西湖区乡镇有的村村支两委换届候选人承诺如当选则不要群众交水费，导致近年来个别村仅抗旱费垫资就新增债务10多万元。

3.民生改善新增债务。在乡镇方面主要是进行乡镇机关院落改造、公租房建设、敬老院建设、乡道硬化等民生基础设施建设需要资金配套而新增债务。如洋淘湖镇因乡道硬化形成的债务由2005年的117万元增加到2013年的173万元。大多数乡镇因敬老院建设都新增了几十万的债务，有的甚至上百万。在村级方面主要是迫于民生改善新增的债务。比如：有的乡镇除1个村外，其他村村道都已硬化，老百姓对此意见很大，该村村支两委也觉得没脸面，迫于民意压力，于是想方设法筹资建设。朱家铺镇断堤村是典型的断头路村，为顺应民生诉求，该村筹资进行村道硬化而负债70多万元，在无资金偿还的情况下，只得将工程承包主选为村支部书记。

4.正常支出新增债务。调研座谈中，乡镇党委书记、村支部书记反映，乡镇维持正常运转需150万元左右，村级正常开支最低需10万元。而目前县政府在财力薄弱的情况下最大限度地给予了乡村两级最大支持，为乡村两级正常运转提供了一定保障。但面对现实需要，乡村两级为维持正常运转如不另寻他途，比如挪用专项资金或对外化缘，则势必新增债务。

5.管理不善新增债务。一是对村级财务的管理没有管到位。尽管近些年来我县在村级财务管理上实行了“村账乡代管”，出台了《汉寿县村级财务管理办法》(汉政发〔2002〕10号)，但实际上并未真正管到位，村级财务不公开或公开不全面，无预算管理概念，“包包账”、“流水账”、“断头账”、“账外账”、“不入账”、“不交账”的现象依然存在，近年来则愈演愈烈。蒋家嘴镇康家塘村连续两届6年村里不交账，不是今年村委换届审计清账，不知道6年前仅负债2万余元的村现竟负债310万。而6年白条入账的接待费就达50多万；文蔚乡维新村2011年至2013年累计不被清账小组认可的白条开支达13万之多；罐头嘴镇聂家山村因硬化村道无钱与承包主全面结账致使财务手续无法办结。座谈县纪委监察局反映：今年村委换届因村级财务不公开的信访件占整个信访件的80%。二是对乡村债务管理考核机制不够完善。尽管我县加强了对乡村债务化解的考核，但措施可操作性不强，虽有具体要求，但真正执行起来确有难度，没有从根本上建立起良好的债务化解机制。此外，经管部门虽然强调了要建立乡村新增债务申报制度，但在实际操作中并未形成规范有力的新增债务审批机制，加之近年来的乡镇机构改革又进一步削弱了乡经管站的力量，一方面使部分乡镇对村级财务的管理形成真空；另一方面，也使村级误认为上级政府在弱化对村级财务管理，从而使得有的村有意造成财务管理混乱，以便混水摸鱼。

三、加强我县乡村债务管理的几点建议

规范乡村财务管理，控制发生新的债务，逐步化解历史老债，是促进县域经济健康快速发展，维护社会和谐稳定的需要。

1.摸清底子，从政策化解上加强乡村债务管理

从调查座谈情况来看，虽然近年来对乡村债务进行了摸底，但底子并非全面、准确。因此，一方面乡村债务实有的底子要摸清。全县要整体行动，对现有的村级账目来一次彻底清理，尤其要加强对游离于村级账外债务的审核清理，以达到村级债务、账务的底子账据相符、账表相符、账目相符、账内账外相符。另一方面国家化解乡村债务的政策要摸清。近年来，国家对“普九”债务、税费垫交债务通过转移支付进行了一定化解，今后国家是否对新农村建设、乡村公路建设形成的新的债务进行化解，应未雨绸缪，有针对性的对债务结构进行分析，搞好应对。周文庙乡在此方面极具敏感性，该乡于2005年先于国家两年就对全乡乡村债务进行摸底清理，有针对性地对接国家“普九”化债，税费垫交化债，为该乡乡村债务化解赢得先机，争取了乡村债务化解的最大化。此外，要加强内部往来清理，并协调银行信用社等金融机构对乡村两级逾期债务和担保债务进行清理，防止乡村两级债务扩大。

2.严明纪律，从规范乡村财务管理上加强乡村债务管理

一是要严明政治纪律。对于乡镇村主要负责人在乡村债务管理上要从讲政治的高度进一步明确职责。尤其对于村支部书记在村级财务债务管理上不作为或乱作为的必须给予党纪处分。必须坚决杜绝村支部书记在上届任期内财务管理极端混乱，债务形成上百万不但不追责，反而这届又当选为村主任的“闹剧”。二是要严明工作纪律。针对目前乡镇财政、经管力量不足的现状，必须充实力量，加强培训，在此基础上进一步严明工作纪律，做到有岗、有人、有责。三是要严明财经纪律。要进一步建立健全乡村财政财务管理制度。比如建立健全并落实新增债务审批机制、新增债务考核机制、新增债务责任追究机制、乡村财务预算管理机制等等。尤其对村级财务管理上，要细化配套制度，规范流程，出台具有科学性、针对性、操作性、可行性的办法，实行规范化、标准化管理。以科学、规范、标准的财务管理来进一步严明财经纪律。此外，要加强乡村财务监管。一方面，加强审计监管，使审计成为一种常态、一种自觉，并注重审计结果的运用，确保审计的严肃性、权威性与震慑力；另一方面，强化财务政务定期全面准确公开，接受群众监督。

3.选人用人，从抓党建就是抓生产力上加强乡村债务管理

调研表明：无论是乡镇还是村，只要高度重视党建工作，加强党支部尤其是加强村支部书记队伍建设，选好用好村支部书记，就会在乡村财务、债务管理上抓出成效。周文庙乡每年底开展全乡村支部书记“双述双评”，其中，村级财务债务管理是必需述职评议的内容，并将“双述双评”结果与村支部书记绩效工资、养老保险挂钩，使该乡村级财务大体上得到了规范和管理。鸭子港乡五福村支部书记董德怀，今年64岁了，在该村支部书记任上“四进三出”。2003年，面对当时该村债务高达138万，村里弃田抛荒现象严重，前任村支书四处躲债年底不敢回家的困境，他通过层层召开村干部会、党员会、村民代表大会，将荒田荒土荒堤承包经营权及闲置的学校拍卖，将个人借款近100万元债务全部化解。并且，该村从2003年底至今，筹资20多万元修解机埠3个，筹资28万元硬化村道2.5公里，筹资2万元添置环卫设施，而目前，该村除了2003年以前欠乡财政及信用社30多万老债外，没有增加新债。乡党委村级班子考察，该村村干部、党员、群众代表强烈要求董书记留任。调研组座谈解读五福村模本，觉得一是选准了一个好村支部书记。二是该村真正建立健全并执行落实了许多行之有效的制度。如民主理财制度、村民代表大会议事制度、财务公开制度等等。比如：该村村干部严格遵守财经纪律，年接待费仅2000元左右，村干部工资严格按上级规定执行，对外招商引资奖励政策等大事由村民代表会议讨论通过。三是抓好党员管理。该村在资金紧张情况下，每年都要支出近万元开展党员义务植树、护路，特困党员慰问等活动，将全体党员团结在村支部周围，紧紧依靠党员力量，在债务财务村务管理上，基础设施建设上，中心工作推进上充分发挥党员的先锋模范作用。

4.分类施策，从激活乡村集体经济上加强乡村债务管理

乡村债务的化解除了依靠上级专项转移支付外，还要靠发展乡村集体经济化解债务。因此，在乡村集体经济的发展上要分类施策，抓好引导，以激活乡村集体经济发展。比如岩汪湖、罐头嘴、朱家铺等镇通过抓小城镇建设化解了一定债务。聂家桥乡堤北村利用地缘优势，以地生财，每年收取竹木交易市场场地租赁费近10万元，有效地保障了村级正常运转和村级基础设施建设，村级无负债。罐头嘴镇双庆村每年村鱼池承包款收入近18万元，一方面每年可以化解一定债务，另一方面可以用于民生改善。酉港镇大多数村都有几百亩计税面积以外的面积，由村集体掌握，年村集体收入不少。周文庙乡南台村通过土地平整新增集体面积60亩，通过拍卖获收30万用于还债。聂家桥乡茶铺村通过将该村两条哑河承包经营权竞拍15年获收64.5万元偿还村道硬化形成的债务。如此等等。因此，全县要在村级集体经济监管与发展上贯彻好湘发〔2014〕6号文件，摸清底子，完善村级集体资产、资源、资金台账，加强集体“三资”监管，确保村级集体资产保值增值。

5.部门联点，从帮扶解困上加强乡村债务管理

近年来，我县开展的部门联点群众工作组和扶贫帮困工作为改善村级基础设施建设及化解一定的村级债务起到了积极作用。如有的村近年来通过部门联点筹资或争取项目支持，修建了机埠、硬化了村道、化解了部分债务等等。因此，针对全县村(居)不同情况，科学规划，逐步实施，整体推进，每年组织具有一定职能和经济势力的部门帮扶50个村(居)。持之以恒的坚持下去，定能走出一条部门联点村(居)扶贫解困的新路子。

6.考核激励，从典型带动上加强乡村债务管理

一方面，不仅把乡村债务化解，控制乡村债务新增，更要把乡村集体经济发展、乡村财务规范管理纳入全县绩效考核的范畴；另一方面，对于乡村集体经济发展、债务化解与控制、财务规范管理较突出的乡镇村在全县经济工作会议上予以表彰，并以以奖代投或倾斜转移支付比重予以奖励，以此形成全县上下加强乡村债务管理的浓厚氛围。