加强乡镇规划管理，规范农村建设秩序的

调 查 报 告

县政协课题调研组

加强乡镇规划管理，规范农村建设秩序，是加快城镇化建设进程，推进美丽乡村建设的重要举措。根据2015年县政协工作要点安排，我们组成专题调研组对我县乡镇规划建设管理的现状、存在的问题及如何进一步做好建管工作等方面，采取个别走访、集中座谈、现场查看等方式进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、乡镇规划建设管理不断加强，较好地促进了城乡一体化发展进程

1.重视规划，小城镇建设基本做到了“有规可依”。随着国家对小城镇建设投入力度的加大，县、乡政府高度重视规划编制的引领作用。为推进规划编制工作，近年来县政府通过以奖代投和集中打捆的方式投入400万元助推乡镇编制总体规划，实现了所有乡镇建设“有规可依”。一是编制规划促进了集镇建设。如罐头嘴镇以规划为引领，以项目建设为依托，集镇建设规模不断扩大，由原来不足0.8平方公里建成当前近3平方公里。鸭子港乡以规划为蓝图，用土地换建设，集镇建成区规模增大三分之一。二是集镇建设提高了规划编制的标准，提升了乡镇规划意识。如岩汪湖镇原有规划已严重滞后，今年投入30多万元重新对集镇进行规划修编，使旅游小镇定位更加明确。蒋家嘴镇先期的规划是利用航拍进行的，规划与现状不符，今年该镇投入103万元进行规划修编，规划更加全面系统具体;朱家铺镇还从长远考虑，编制了给水专项规划及污水处理和垃圾处理的可研性报告，编制的体系更全。

2.注重建设，小城镇建设品质得到一定提升。一是中心镇建设示范带动作用明显。全县以中心镇发展为重点，加快小城镇建设示范带动。如罐头嘴镇以国家重点镇、湖南省城乡统筹示范镇和环境连片综合整治示范区为依托，近年来通过向上争取投资达6000万元，加大了集镇道路、街道等基础设施改造力度，强化了农贸市场等升级配套建设，城镇的功能与基础进一步提升。太子庙镇依托交通区位优势，以推进三产发展为重点，投入资金4300万元对街道、人行道、下水道进行了改造，极大地改善硬件条件。蒋家嘴镇以工业为基础，旅游为依托，投入上千万元加强了街道、棚户区的改造及天然气调压站选址测绘、集镇绿化、亮化等建设，集镇发展得到极大推动。二是一批特色镇建设稳步推进。以特色抓发展，以资源促建设，一批特色乡镇建设实现稳步推进。如岩汪湖镇以生态发展、湿地旅游为主题，通过实施湿地风情步行街项目建设，提升了集镇建设品质。同时，通过整合资金1000多万元，加强对医院、学校、敬老院、自来水厂、文化站等公共服务机构的建设，提升了集镇的服务功能，城镇品味更浓。朱家铺镇以休闲旅游发展为重点，以项目建设为推力，城镇建设特色逐渐显现。三是一般乡镇城镇功能配套建设进一步增强。鸭子港、龙潭桥、沧港、三和、东岳庙等乡镇加大道路、排水、供水、公租房、敬老院、卫生院等基础设施和公共社会事业建设，集镇特质进一步显现。

3.突出管理，小城镇建设环境逐步优化。一是设置了专门管理机构。2012年乡镇综合改革中，突出小城镇管理，专门设置了规划建设环保站，定编135个，使小城镇建设管理实现了有机构，有专人。二是强化了管理职责。2013年县政府出台了《汉寿县农村村民建房管理暂行办法》，建立了国土、城建及行政村共同踏勘选址、定点放样、施工监管和竣工验收“四到现场动态监管”的建房管理制度和“村报乡巡县抽”违法建筑工作督查制度，以及“村罚乡责”的追究制度。三是控违拆违执法力度加大。以环境整治为抓手，以基础建设为契机，以强化管理为主体，朱家铺、崔家桥、龙潭桥等乡镇开展了对集镇乱搭乱建执法活动，集镇环境面貌得到较好改观。

二、当前我县乡镇规划建设管理过程中存在的突出问题

1.规划编制“精品”意识不强。虽然全县所有乡镇都编制了总体规划，但从投入和编制的实际效果来看，仍存在很多不足。一是编制投入不够。正常情况下，选择一个优良的设计单位,编制一部乡镇总规不少于30万元，而加上编制集镇控制性详规,价格将更高。而我县近几年先期和后期编制的乡镇总规平均费用为10多万元。由于投入不足，乡镇的规划大多千篇一律，定位很不明确，城镇建设的地域特色很难通过规划来体现，不利于城镇建设发展。二是编制质量不高。大多乡镇的规划缺少实地调查，规划与现状不符。如有些乡镇的总体规划将本身为建设用地区域规划为绿地，现状为卫生和教育基地全部规划为教育用地等，如不调整，将为后期建设带来不便。三是规划编制程序不规范。设计单位编制的规划要通过相关部门及专家的评审，通过评审后的规划提交乡镇人大讨论通过，这样制定的规划才具有法律效力，但在实际过程中，很多乡镇没有将制定好的规划纳入人大会议审议通过，这必然为后期开展规划执法带来隐患。四是村庄规划是“纸上画图”。村级组织及村民规划意识还没有真正提升，虽然全县已有近50家村级单位编制了村庄规划，这些规划大多是为了配合新农村建设和美丽乡村建设应付设计，设计的质量不高，与村庄建设适应性不强。

2.集镇建设后劲不足。一方面受产业支撑不够的影响，集镇建设很难做实做强。如沧港镇新城建设在一定程度上提升了集镇的品质，但由于没有产业支撑，人流物流不集中，致使新城建设入住率很低。岩汪湖镇湿地风情步行街的开发建设，极大提升了集镇形象，但由于湿地旅游不是很红火，导致步行街“门前冷落鞍马稀”。二是乡镇利用土地经营城镇的成本太高。据调查，集镇农用地转征用为国有土地报批费涉及耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、劳保基金、防洪保安基金等，每亩达9万元，还有后期土地品补等费用，这样下来，像鸭子港等偏远乡镇，集镇地价通过“招拍挂”底价都达到30万元一亩，集镇建筑市场的成本大，这与当前农民自主建房的成本形成很大差别，不利于形成消费卖点，城镇集聚力很难形成。三是基础设施投入渠道单一。由于没有建设资金，大部分乡镇集镇基础建设及配套设施建设只能通过争取上级投入。在上级投入不足的情况下，有的乡镇为了集镇建设，急功近利，不按规划行事，或以行政决策代替规划，导致集镇建设混乱、零乱、杂乱，管理无章无法无力。

3.乡镇建筑市场无序。一是乡镇一般建筑缺乏监管。对于农村建房，基本上都是由农村泥瓦匠来修建，这些泥瓦匠大多是凭经验建设，建筑质量、建筑安全难以保证。如洲口镇龙打吉村一栋2层楼房因房屋基础处理不当，房屋尚未竣工，就出现地基下沉，导致房屋偏斜，形成危房。罐头嘴镇一农户建房，因水泥质量或是施工养护不到位，导致楼地面水泥现浇不凝固，一个月后还没有达到凝固强度，引起屋主与施工方发生纠纷。二是乡镇多层建筑报批程序未取得规划许可和施工许可,擅自开工的违法建设大量存在。根据建设部颁发的《建筑工程施工许可管理办法》规定，建筑面积在300平方米以下或投资30万元以下的工程建筑可不申请施工许可证。而当前乡镇农村私人联建和商品房开发建筑面积超过300平方米或投资额度超过30万元的建筑工程比比皆是。但这些建筑工程大多存在着未办理相关手续就擅自开工建设，如蒋家嘴、太子庙等地高层建筑暴露出来的建设与管理问题。三是建筑工程安全生产存在隐患。由于农村建房安全生产意识淡薄，安全生产防护措施不到位，管理不到位，工伤事故时有发生。

4.农民建房监管乏力。虽然乡镇都成立了规划建设环保站，但从人员编制的情况来看，很多乡镇只有1名工作人员，据反映，就这1名人员，有些还要兼任乡镇农经、统计、农业推广、民政、劳动等站所职务，对于面广量大的建房规划管理工作，明显力不从心。加之农村没有编制规划，村级组织负责人在监管上想管却怕得罪人，此外，群众认为建房审批程序繁琐复杂，导致了农民建房很随意。一是沿路建房问题较为突出。“道路修到哪里，房屋就建到哪里”，这是当前我县乡镇建房的一个通病。很多房屋距离公路很近，不仅给道路交通安全带来隐患，同时也为将来扩建道路增加了成本。二是新建房屋横竖不齐，朝向不一，杂乱无章。三是不批先建，少批多建违法行为大量存在。有的村民本位意识强，随意在自家承包田土上建房，不申请、不审批;有的农民一味攀比，求宽求大，超批准建设较为普遍。有的建新没有拆旧，将旧屋闲置或堆放杂物。据国土部门调查统计，全县近三年违规建设的有98户。

5.集镇环境整治较难。一是管理维护保障难。虽然县里对乡镇每年都转移支付了每村2万元整治经费，但与现实工作需要仍有很大缺口，尤其是集镇整治的缺口更大，其中保洁人员工资、环卫设施的添置以及垃圾的清运、填埋、无害化处理等需要的资金难保障，导致集镇环境很难改善。二是违章建设执法难。集镇乱搭乱建，出店经营、乱停乱放等不利于集镇规范建设管理，影响了集镇形象，但整治涉及的人较多，整治难度很大。尤其是对违法建筑的执法，执法权在县直部门，乡镇执法要按程序报批，一旦掌握不好，就会为执法工作带来障碍，影响执法威信，造成执法工作被动。

三、加强乡镇规划管理，规范建设秩序的建议

1.完善体系，加快乡镇的有序发展。结合我县“合乡并镇”“撤镇建办”区划调整的机会，及“汉德大道”等重点交通水利工程规划建设，依据县域城镇布局规划和构建“县城━━中心镇━━一般集镇”的城镇体系框架要求，通过县城建设和产业发展的辐射带动，大力发展蒋家嘴、岩汪湖、沧港、坡头、酉港、罐头嘴、太子庙等节点中心集镇，进一步完善城镇基础设施及配套设施建设。加大军山铺、丰家铺、百禄桥、聂家桥、新兴等边贸集镇建设，加强集镇美化、绿化、亮化及污水管网工程建设。以环境综合整治为抓手，进一步提升朱家铺、三和、东岳庙、毓德铺等一批生态小镇管理水平，提高宜居环境。

2.科学规划，确保规划执行的质量。一是强化规划意识，提高规划的质量水平。要通过会议、群众工作、电视、网站、微信、微博等方式加强对规划工作的宣传，不断提高乡村干部群众的规划意识，确保规划一经确定就不可逆转，一切建设必须听从于规划，一切行为必须服务于规划，真正使规划成为乡镇建设的“蓝图”。同时，县财政要加大乡镇规划编制的“以奖代投”力度，推进乡镇进一步规划修编，进一步编制集镇控制性详细规划，进一步搞好各项建设的“专项规划”，真正提高乡镇规划的实用性、可行性、超前性。二是加强中心村和集中居民点规划，切实推进农村建房的有序管理。从我县西湖平原区与山地丘陵区农村建房的情况来看，因地制宜，分类加快西湖平原区中心村规划和山地丘陵区居民点规划势在必行。建议组织相关职能部门进一步调研，加快推进乡村集镇、中心村和集中居民点规划编制工作，落实县财政规划编制补贴和出台建设的支持政策，夯实各项基础建设。三是强化规划效能监察，维护规划权威。通过规划效能监察，有效防止没有规划乱建设，有了规划不执行的盲目行为。一方面建议积极落实《汉寿县农村村民建房管理暂行办法》，对乡村管理不到位的予以责任追究;另一方面加大力度依法查处不按规划建设的违法案件，以此提高依法建设的震摄力。

3.政策倾斜，提高乡镇建设的投入力度。一是要积极向上争取小城镇建设项目，有序地加快乡镇道路硬化改造，给排水管网建设，垃圾无害化处理等基础设施建设，逐步完善城镇功能，提高城镇品质。二是要加大政策支持力度，合理调整城镇建设引导资金比例，在将乡镇土地开发出让金县级留成部分返还给乡镇用于基础设施建设的同时，还可考虑将收取的建制镇城市基础建设配套费返还用于建制镇设施维护，将乡镇违法建设的处罚金等返还用于乡镇集镇管理，不断增强乡镇建设管理的积极性与主动性。三是科学规划，积极探索，加快推进城乡统筹示范点建设，整合住建、环保、房产、农业、交通、水利、旅游、国土、农开办、畜牧、林业等部门项目资金，按计划分重点着力推进乡镇集镇和美丽乡村基础建设，打造城乡统筹示范亮点。

4.理顺体制，提高乡镇规划建设管理水平。一是加强规划队伍建设，提高乡镇规划管理水平。要从规划源头对乡镇建设进行引导与管理，就必须高度重视乡镇规划人才的培养与引进。因此，一方面针对当前乡镇规划建设环保站编制不足的问题，建议进一步充实乡镇规划建设环保站编制。另一方面，从提高全县规划工作人员专业水平来看，县直主管部门要采取短期、中期、长期相结合的方式，加强乡镇工作人员的培训力度，提高乡镇规划工作水平。再次，从规划专业人才培养引进难、留不住人的局面来看，建议借鉴我市石门县等地定向委培方式，大力培养本土规划专业人才，建设一支专业队伍，以此成立规划信息中心，进一步加强管理，提高全县规划管理工作的水平。二是强化工作力量，提高乡镇执法水平。建议一方面由县法制办牵头，对涉及乡镇建设的相关审批与执法权进行清理，该保留的保留，该下放的下放。另一方面，尝试实行行政管理权下移，向全县建制镇以片为单位派驻城管综合执法中队，以加强城镇的执法管理。三是加大乡镇综合整治力度。环境卫生整治应该把乡镇集镇的管理作为重点，着力解决集镇建设乱搭乱建、出店经营、管理无序的问题，建立健全环境卫生管理的长效机制，提升乡镇综合管理水平。

5.强化考核，增强乡镇在建设管理中的主体责任。一是强化乡镇规划建设管理工作的领导。城镇建设是一个长期的连续的过程，要将城镇规划蓝图干到底，就必须要有一支强有力的的工作班子。建议对乡镇要有硬性要求，成立乡镇规划建设管理领导小组，由党委书记或乡镇长任组长，分管领导长期抓、专职抓。二是强化乡镇相关站所工作责任。加强乡镇相关站所在农民建房审批、农村建筑监管、农村违章建设执法等方面的责任。建议明确乡镇国土所或规划建设环保站牵头，在农民建房现场踏勘过程中，组织所涉前置审批相关部门共同参与，以此减轻群众四处审批带来的不便。乡镇规划建设环保站在农村建筑监管上要加强巡查，尤其对多层建筑未办理施工许可的要及时向上报告，严肃查处。三是将农村规划建设管理情况纳入全县年度工作目标绩效考核体系。

附件：张建军副主席在“加强乡镇规划建设管理”专题协商会上的发言

附件：

在“加强乡镇规划建设管理”专题协商会上的发 言

县政协副主席 张建军

(2015年8月26日)

近年来，随着“城乡规划法”的施行，全县在乡村规划建设管理上取得了一定共识、一定成效。但如何使乡村规划建设管理成为一种常态、一种自觉、一种习惯，还有很长的路要走。如此，为进一步加强乡镇规划管理，规范农村建设秩序，提如下几点建议：

一、乡村规划建设管理要突出主体性

一是要突出规划编制的乡村主体。尽管“城乡规划法”规定：“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。”但同时也规定“乡镇的总体规划由乡镇人民政府组织编制”，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”，“乡村规划报送审批前，应当先经乡镇人民代表大会审议，村民会议或村民代表会议讨论同意，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。此次调研，我们感觉乡村规划编制过多依赖与听从具有资质等级的规划设计部门的意见，而乡村参与规划编制的主体作用没有得到应有的发挥，导致规划与现状不符。更为重要的是，乡村不参与进来，其编制规划、执行规划、落实规划的意识也就不浓。

二是要突出规划建设管理的乡村主体。目前，在乡村规划建设管理上，县规划局在管，县住建局在管，县国土局在管，乡村组织在管，好像都在管，其实，又都没有管到位，管落脚。究其原因，就是管理主体责任不明。乡村规划建设管理的主体责任是谁?应该是乡村组织。而乡村组织却又在管理上没有职能，或人手不够，因此建议加大乡镇职能权限，成立乡镇建设管理执法中队，从我县太子庙镇成立城管中队，进行规划建设管理的实践来看，效果比没有成立队伍的乡镇相对要好。

二、乡村规划建设管理要突出渐进性

乡村规划建设管理投入大，就我县财政实力而言，在乡村规划建设管理上要“有所为”，有所“不为”，因地制宜，循序渐进。对于全县规划建设的中心镇、特色镇、特色村，要“有所为”，即集中捆绑涉农相关项目，加大重点投入力度，着力打造，并做到建管结合。对于一般乡镇则以奖代投，重在管理，建设可以放缓。待条件成熟后，渐次推进。

三、乡村规划建设管理要突出特色性

在乡村规划建设上要定好位，突出特色，彰显特色，乡村才有吸引力，才能做大做强。一是要突出产业立镇立乡立村。比如，周文庙乡陈军堤村就是以珍珠产业立村。岩汪湖镇、丰家铺乡可以旅游产业立镇立乡。二是要突出民俗文化立镇立乡立村。比如：毛家滩回维乡、龙阳镇回回村就可以借鉴桃源枫树经验，以民俗风情立镇立乡立村。将少数民族相关建设项目、扶持项目向此倾斜，并规划好、建设好。三是要突出宗教文化立镇立乡立村。汉寿宗教资源丰富，南禅寺、净照寺、天宝庵、五宝山、金牛山等等，都可以成为立镇立乡立村的规划创意。四是要突出湖湘水文化立镇立乡立村。目平湖、清水湖、太白湖、滑泥湖、颜家庙水库、江东市水库、沧浪河、鹿溪等丰富而各具特色的水资源、水文化可以成为乡村规划的亮点。