张峰

【内容摘要】人民政协是协商民主体系中的重要渠道，在我国协商民主体系中具有重要地位。本文试图在协商民主的体系内，通过人民政协与其他渠道相比较，确定人民政协的重要地位和作用。

【关键词】协商民主;人民政协;地位;作用

一、协商民主概念及协商民主体系轮廓已基本清晰

(一)协商民主的中国发展历程

1.协商民主的历史发展。协商民主在我国有一个逐步发展的历史过程，从以下文献资料我们可以看出其中的一些端倪：

1948年4月，《中共中央委员会发布纪念“五一”节口号》号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现人民代表大会，成立民主联合政府。”这是中共党史上著名的“五一口号”，标志着中国革命揭开了民主建政、协商建国的崭新一页。

1949年1月，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等民主人士对党中央的号召予以积极通电回应。

1954年12月毛泽东主席指出:“人民代表大会是权力机关，这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性当然很大。但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要，而不是多余的。”

1991年3月,江泽民《在统一战线内部形成党领导下的团结、民主、和谐的合作共事关系》中指出：两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利。这是我党以文献的形式第一次提出“两种民主形式”

2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”

2012年11月，胡锦涛在《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》中指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。从十八大到十八届三中全会，把源于人民政协的协商民主，拓展到国家政权机关，以及党派团体、基层组织、社会组织等。

2.协商民主历史发展过程所表现的特点。通过以上文献资料，我们可以看到协商民主的形成和发展过程中的一些基本特点：

首先是协商民主的领导成因上，中国共产党是协商民主产生的领导者和倡导者，中国共产党通过领导全国人民经过不断的艰苦努力，终于取得了新民主主义革命的胜利，在如何建立和建设新中国上，中国共产党以积极的姿态，邀请各党派民主人士，协商建国，没有共产党的领导就没有协商民主的产生和发展。

其次是协商民主产生的目的成因上，我党为民主建国成立了政治协商会议并得到了各民主党派和阶层的热烈响应，在建国之后，协商民主转向了民主执政，各民主党派、各阶层代表为民主政治的发展和经济社会的发展建言献策，中国共产党就政治、经济、社会各个领域中的大政方针与各方进行广泛的民主协商。

第三是协商民主的主要载体上，政治协商会议作为一种民主形式被我党认可继续保留下来，并随着我国社会主义民主实践的不断深入，政治协商会议得到了丰富和发展，其所代表的协商民主成为我国独特的民主形式之一，协商民主与选举民主相辅相成、相互结合，成为了中国特色社会主义民主的特色。

第四是协商民主在质和量上的不断扩张，随着社会主义协商民主自身的不断发展，协商民主的本质性认识和作用不断拓展，开展的平台不断扩大，领域不断扩展，方式不断创新，已经逐渐具备了完整的协商民主体系。

(二)中国协商民主的内涵、特点

1.协商民主的学术性解释。对于协商民主的内涵，一些学者提出了自己的观点。

陈家刚博士认为：“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。”①中共中央党校副校长李君如认为：“协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，每个公民都能平等地参与公共政策的制订过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。”②中共中央编译局副局长俞可平则对协商民主进一步概括为：“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”③

从以上学者们对协商民主的解说，我们可以看到，协商民主大致具有如下特点：

(1)主体平等性。每一位公民、每一个党派、社会团体和组织在涉及到自身利益和公众利益的时候，均有权利直接参与或者推选自己利益的最佳代表参与协商。在协商过程中，身份、发言机会、意见和建议等均受到平等的认同和尊重。在协商主题、议题、议程的选择上具有均等参与机会和平等发表意见和建议的权利。

(2)主题公共性。协商的主题主要是公共政策的制定，可以是经济社会发展等问题，也包括社会管理、公共安全、公共福利等问题，甚至还可以是衣、食、住、用、行等民生方面的问题。只要是涉及公共的问题，不论大小，我们都可以提起协商。

(3)过程对话性。对话是协商民主区别于其他民主形式的特征。在对话协商过程中各方围绕主体进行对话、讨论、辩论、审议等形式将问题展示出来，将理由与诉求表达出来，经过各方的陈述、质询、辩论，最终达成各方可以接受的结论。

(4)结果共识性。协商的目的是为了求得各方主体的一致意见，由于协商的形式是平等的事关公共性的问题，在协商过程中各方都充分地表达了所处的客观条件和诉求，各方都有了较为充分的认识，往往能够达成一致认识。

2、协商民主的文献性阐释

对协商民主内涵最早的文献表达是中共十八大，中共十八大第一次将“协商民主”内容进行了全面概括，报告将协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了阐述。

党的十八届三中全会报告明确指出，协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。

习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲中强调，社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。再次强调了社会主义协商民主特点和优势。

这些重要论述和部署，为中国社会主义协商民主发展指明了方向，同时也表明了中国特色协商民主的基本特点，笔者认为中国特色的协商民主除了具有协商民主的一般性特点外还具有以下一些特性：一是强调党的领导。党创设和发展了协商民主，协商民主应该由党来领导。党领导中国人民取得了革命的胜利，这也是人民群众选择的结果，无论是选举之后的协商还是选举之中的协商，这都是符合两类民主的发展关系的。二是协商民主实现的领域重点在于人民群众管理国家事务的过程之中。虽然国家事务是包括国家的一切事务，但其重点是经济社会发展中的重大事务。国家事务由全体公民自己管理，同时是由国家相关的机关部门进行管理，在这一管理过程中各主体应充分协商。三是协商的平台应该是多方的。政治协商会议是民主协商的重要平台，是主渠道，但国家机构在履行相应职能进行决策时，都应该成为相应的协商平台，给各方主体提供建言献策的机会，而不是独自作出决策或者规定。四是协商民主的基本内核是话语权。话语权也就是影响力，只有有了影响力，话语权才会被充分表达。基于这一点，我们在发展协商民主时，要重视让人民群众说话，让他们说的话有效，调动他们的民主积极性，这应该成为协商民主的工作重点。

(三)中国协商民主的体系构成

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。根据这一文件精神，协商民主体系应该是立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商的有机统一。

二、人民政协在协商民主体系中的地位稳固提升

人民政协从中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要平台，我国政治体制的重要组成部分，现在成为我国协商民主的主渠道，其职能更加丰富，其地位在稳固的基础上得到了进一步提高。这一发展变化有其充分的理由和依据：

(一)人民政协的地位确立有依据

1.历史依据。人民政协最早的雏形是统一战线。在第一次国共合作时期，中国共产党允许党员以个人身份加入国民党，进而与国民党建立统一战线。在抗日战争时期，国共发表合作宣言，两党在抗日大政方针上进行政治上军事上的合作，建立了抗日民族统一战线。在新中国成立之初，中国共产党与各民主党派建立广泛的人民民主统一战线，召开中国人民政治协商会议，制定了《共同纲领》。1954年，全国人民代表大会胜利召开，人民政协不再代行全国人民代表大会的职权，但人民政协得以继续保留，并成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。从此以后，它就成为中国政治体制的重要组成部分，在中国民主政治中发挥着重要的作用。

2.文献依据。通过前述党的多次报告文献及党的主要领导人的讲话，我党及党的领导人都非常重视和认可人民政协的地位和作用。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中指出“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”中共十八大更是提出要健全社会主义协商民主制度，并指出要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。中共十八届三中全会进一步将协商民主定位为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。

3.法律依据。我国宪法在序言中明确规定：中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。据此，人民政协作为我国政治体制的重要组成部分有明确的法律依据。

(二)人民政协的地位确定有依靠

人民政协依靠其自成一体的平台，使协商民主的作用展现出来，确定其在协商民主中的重要地位。

1.人民政协有平台依靠。人民政协做为协商民主的主渠道具有平台优势。从机构设置上，人民政协从国家层面到地方各级都设立了政治协商委员会，在乡镇一级都设置有政协联络员，拥有完整的组织体系，人民政协同党委、人大、政府一起，构成中国政治体制的“四套班子”。在政协组织体系内联系涉及到我国包括执政党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34个界别、60多万政协委员。这足以说明，人民政协是我国政治体制的重要组成部分，有能力为协商民主提供平台支持。

2.人民政协有特点依靠。人民政协作为协商民主的主渠道有其特点上的优势。特点之一是联系广泛。人民政协在组织和人员构成上，既包括各党派、各人民团体、各少数民族和各界的代表，又包括港澳同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请人士，基本涵盖了政党、国家与社会政治关系中的诸多方面。特点之二是地位平等。中国特色的协商民主，要求所有受到决策影响的人都有权参与协商。特点之三是理性和谐。人民政协以民主和团结为主题，以“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”为基本工作方针，人民政协各参与主体坦率务实地交换思想，真诚友善地提出建议。

(三)人民政协的地位确保有依赖

1.人民政协地位确保有职能依赖。从职能来看，人民政协是具有广泛代表性的政协委员平等地参与的中国特色协商民主的主要形式。人民政协围绕团结和民主两大主题，履行着政治协商、民主监督、参政议政三大职能。人民政协通过履行职能，确保了其在社会主义协商民主的地位。

2.人民政协地位确保有民主形式依赖。人民政协是中国特色协商民主的主渠道，在某种程度上我们可以这样说，人民代表大会代表着选举民主，政治协商会议代表着协商民主，人民政协作为这样一种民主形式的代表，确保了人民政协的政治地位。应该讲，找到这两种民主的实现形式，肯定人民政协在协商民主中的地位和作用，是我国社会主义民主政治发展过程中取得的一大进步。

三、人民政协在协商民主体系中的作用期待发挥

人民政协在协商民主体系中本身需要完善，在其完善和发挥作用的过程中，为其他渠道的完善提供了参考。

(一)人民政协在协商民主体系中的先导性作用

1.人民政协体系先导性作用。中国共产党领导领导下人民政协已经形成了比较完备的协商民主组织架构、工作规程、运作方式，是我党的一个历史性创造。在此基础上形成的我国协商民主体系，也是一种历史性创造。人民政协体系的形成和发展对协商民主体系中的其他构成因子或者子系统具有先导性示范作用。中国的协商民主体系，由国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等协商渠道所构成，其他渠道的体系有待进一步完善，而人民政协以界别组成为特色，有比较完备的组织系统，可以为中国协商民主体系中的其他子系统的建立提供参考。

2.人民政协工作先导性作用。人民政协的议题涉及范围广泛，包括政治、经济、文化、社会生活中的各方面的问题，人民政协在开展这些协商的过程中积累了丰富的经验。其他渠道的协商民主工作既有自身的特殊性，也有协商民主的普遍性，人民政协的工作方法，工作模式和成功经验同样可以成为其他渠道民主协商子系统的参考。

3.人民政协制度先导性作用。经过长期发展，人民政协已经形成了比较完备的政治协商制度体系、工作规程，比如说，我国宪法和中共中央《关于加强人民政协工作的意见》等重要文件中关于人民政协地位和作用的规定，中国人民政治协商会议章程关于履行政治协商职能的规定，制定和颁行了关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，提案工作条例，委员视察工作条例，反映社情民意工作条例等。协商民主体系的其他子系统可以借鉴这些制度和规则，明确各自领域的协商制度和规则。

(二)人民政协在协商民主体系中的主导性作用

1.渠道上的主导作用。社会主义协商民主体系作用的发挥，需要多渠道协调联动、共同发展，因为按照系统性原理，整体作用得到发挥，其作用不是各构成因子作用的简单相加，因此，我们要实现系统作用的最大化。但关于矛盾主要方面的原理又告诉我们，我们要抓矛盾的主要方面，因此，我们要重视人民政协的主渠道作用。中共十八大指出要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。这就要求我们在立法协商、行政协商、民主协商、政协协商、社会协商这些渠道中，重视和加强政协的主渠道作用。

2.职能上的主导作用。协商民主体系中的各个协商渠道中，只有人民政协的主要职能是政治协商，或者说其实人民政协就是协商民主的专门机构，其他渠道则肩负有这样或那样的职能，或者说协商职能并不是其主要职能。在一个系统中需要一个主导因素加以主导，以显示系统的性质，在这些协商民主渠道中需要这样一个主渠道，而我们已经有了这样一个主渠道，我们应该突出和发挥其主导作用。

3.效果上的主导作用。人民政协对政党协商有扩展延伸作用。政治协商除了直接的政党协商外，还需要发挥人民政协的广泛协商作用。人民政协对人大的立法协商有配合完善作用。人民政协可以通过单独设置法制委员会，发挥法律界别政协委员的作用。人民政协对政府的行政协商有支持辅助作用。人民政府在行政决策过程中将行政协商事项委托人民政协进行，能够保证决策的正确性和社会效果。人民政协的组成单位包括了社会组织中主要人民团体，人民政协对社会组织的社会协商有渗透协调作用。协商民主重在基层，而人民政协工作之一就是反映社情民意，人民政协对基层组织民主协商有指导推动作用。

(三)人民政协在协商民主体系中的开导性作用

人民政协本身也需要进一步完善和创新，而人民政协的开拓创新对于协商民主体系中的其他平台的完善和创新具有引导作用

1.制度建设开拓引导。社会主义协商民主的核心是民主，而民主需要制度保障，实现社会民主，必须进行协商民主的制度创新，使民主成果不断转化成新的制度，保障民主制度持久、稳定地发挥作用。人民政协使执政党经常听到来自民主党派的意见，发挥民主党派的参政作用和监督作用。人民政协实行的协商民主方式实现人民当家作主。人民政协人才荟萃、智力雄厚，在集思广益，反映民意的基础上增强决策的民主性和科学性。人民政协的法律地位、政治功能和运作方式等等这一切都需要法律加以规范，使人民政协在法律的框架内运作，为协商民主体系其他渠道的规范化、制度化进行开拓引导。

2.在协商主体上开拓引导。随着社会政治经济的不断发展，协商主体应该具有代表性、包容性和主动性。各级人民政协的委员不仅要包括各界的精英，还要扩展到普通老百姓，让民主更具有普遍性。这就要求我们发挥人民政协现有框架下各主体的作用，包括发挥各民主党派和无党派人士、政协委员、政协机关和专门委员会的作用。更重要的是我们要让普通民众参与到协商民主中来，提高普通民众的参政议政意识，实现公民与公民、公民与国家机构之间的讨论和协商，最终达到人民自己的事务自己管理。进而通过人民政协在协商主体上的开拓引导，在协商民主体系的其他渠道中，增进人民群众参与协商的机会，调动人民群众的参与协商民主的积极性。

3.在协商内容和形式上开拓引导。首先，在协商内容上要有明确的规定，特别是其他各协商渠道中有的具有行政职能，更应该严格加以规定。其次是协商形式上要不断的探索和丰富，拓展协商民主形式。完善现有的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式，积极探讨发展新的协商形式。比如说，我们可以考虑将互联网发展成为协商民主的形式之一，互联网具有方便、快捷、普遍等特点，我们只要稍加规范，很多好的意见和建议都能快速的反映出来，很多议案和提案马上就可以在网上和普通民众形成互动，使我们的议案能更具有普遍性，产生更好的社会效果。通过这样一些协商形式上的探索，为其他渠道的协商民主形式的形成提供参考。

本文获2015年度湖南省政协系统理论征文三等奖、2015年度常德市政协系统理论征文三等奖

作者简介：张峰，男，湖南汉寿县人，中共汉寿县委党校副校长，汉寿县政协委员。