内容摘要：党的十八大以来，习近平总书记就基层民主建设作出了一系列重要论述，多次强调要发展基层民主，保障人民群众依法直接行使民主权利。基层民主建设的重点在于拓宽群众的参考渠道和扩大群众的参与面。本文从分析乡村两级干部的困惑、存在的缺陷和不足入手，就完善和推进地方基层政府群众旁听党委会制度，略作探讨。

基层民主是社会主义民主政治建设的基础和重要组成部分，而基层民主建设的重点在于拓宽群众的参考渠道和扩大群众的参与面。党的十八大以来，习近平总书记就基层民主建设作出了一系列重要论述，多次强调要发展基层民主，保障人民群众依法直接行使民主权利。在这一背景下，一些地方的基层政府（本文特指乡镇政府）纷纷推出群众旁听党委会制度，无疑是扩大基层民主的有益尝试。

一、在困惑中萌芽

随着社会的发展进步，老百姓对公共事务的关注度比以前强多了。我到乡镇调研时经常听到一些干部抱怨：“过去无法我有法，今天有法我无法”，乡镇党委和村支两委越来越感受到工作压力大，工作难开展，吃力不讨好，乡村两级干部为此倍感困惑。

困惑一：干部讲原则，群众不信任

讲原则、不徇私是最基本的组织纪律。干部对应该坚持什么、反对什么，要立场坚定，态度鲜明，任何时候任何情况下都不能讲价钱、打折扣。一方面过去有的干部“观风向、看来头、拉团体、学圆滑”，没有真正“站得直、立得正、做得好”，给群众造成了伤害；另一方面是在具体工作中，如果没有满足少数人的不合理要求，或妨碍小部分人的既得利益，他们就会认为政府的做法不近人情，没有站在老百姓的立场、为老百姓说话，引发信任危机。

困惑二：干部依程序，群众不配合

程序重于实体是法治社会的标志，做任何事都有一个过程，需要遵循一定程序。党委政府按程序办事是好事，但随着群众自身素质逐步提高、自我意识增强，他们不再惟命是从，总要寻根究底。当程序繁琐、环节过多时，他们要么认为这是故意跟老百姓过意不去，设置程序就是设置门槛，是为了“索、拿、卡、要”；要么认为是办事磨蹭，不顺眼、不习惯。对于应该履行的程序，非常抵触，不支持、不配合。

困惑三：干部办实事，群众不领情

“说一千，道一万，不如一个干。”但党委政府真正做事老百姓有时又疑虑重重，不相信现在的乡镇党委能够真正无私无偿地为他们干好事办实事。要么说领导私心重，又在搞政绩、树形象，趁机捞好处；要么认为是政府应该做的。正是这种心理的存在，造成了基层的很多工作难以具体落实、难以得到群众的响应。

由于群众对基层政府不信任、不配合、不领情，对党委政府重大决策不赞成、不拥护、不满意。使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来。面对工作中的种种困惑，一些乡镇推出群众旁听党委会制度，凡涉及本乡镇、村经济发展、民生改善等重大问题以及社会关注度高的热点难点问题，邀请本乡镇的党员、人大代表和政协委员等群众旁听乡镇党委会。

二、在质疑中坚持

任何一个新制度都有一个在实践中不断完善和逐渐适应的过程，群众旁听党委会制度刚推出时也褒贬不一。有赞成的、有肯定的；有怀疑的、有否定的；有积极参与的、也有消极抵触的。由于制度刚建立时存在种种缺陷和不足,引起了一些质疑。

质疑一：部分党委成员不赞成

一是怕影响权威。他们认为以前没有旁听制工作干得也不错，现在让普通群众参与会影响党委会议的严肃性、权威性；二是怕降低效率。认为群众素质低，参会影响党委会议的质量。三是怕增加负担。乡镇财政本来就不宽裕，实行旁听制会议开支增加。

质疑二：参会群众不适应

一是不敢参与，认为自己地位低，没有资格参加，不敢提意见、不敢提建议；二是不想参与，认为开会跟他们无关，只是做样子、当摆设、作道具，各人自扫门前雪就可以了；三是不会参与，认为自己的文化素质不高、见识不多，提不出什么建设性意见。

质疑三：普通群众不理解

一是认为制度没有生命力，坚持一段时间就会不了了之。二是认为领导搞形式主义，弄虚作假、劳民伤财，说不定参会的群众也是领导刻意安排的，不会站在老百姓的立场说话。三是认为会议会避重就轻。拿些无关紧要、鸡毛蒜皮的事来走过场。

群众旁听党委会制度，是大胆创新还是标新立异？是广开言路还是装点门面？是要循序渐进还是要一蹴而就？事实胜于雄辩。从推出旁听制度的乡镇反馈来看，旁听制度实行几年来，当地政府公信力明显提升，群众对党政事务的参与热情明显提高，党群干群关系明显改善，基层民主建设明显增强。各地乡镇党委为确保旁听制取得实效和持之以恒，出台了一系列配套措施，不断充实、改进，用实践、用事实消除质疑。

释疑一：旁听不是作秀，是真抓实干。

推出旁听制的乡镇都建章立制，对旁听的范围、内容、实施步骤、经费保障、督促落实等各个方面做出了详细的规定。如衡阳县就要求凡是关乎乡镇全局、党的自身建设和群众切身利益方面的议题必须邀请无职党员列席旁听，严格按“提出议题、报名登记、征求意见、正式会议、落实监督”5个阶段进行操作。

释疑二：旁听不是添堵，是增进互信。

“权为民所赋＂，党委政府的权威归根到底是来源于群众的认可和支持。实行旁听制以后，大部分乡镇党委对群众提出的意见建议做到有公开、有答复、有整改、有结果，保障他们的知情权、参与权、决策权、监督权和评议权。从而卓有成效地开展工作，极大地提高了乡镇党委在人民群众中的威望和影响力。

释疑三：旁听不是旁观，是真正参与。

随着制度的贯彻落实，群众的合理建议得到采纳，问题得到解决，群众得到实惠，经济得到发展。大家明白了群众旁听党委会制度不是挂在墙上、写在纸上、说在嘴上，而是落实在具体行动上。群众参政议政热情空前高涨，参政议政的能力也有了显著提高。

三、在完善中推进

（一）调动积极性——让基层民主建设之门打得更开

1.提高民主参与意识

民主的前提是民主意识，缺乏民主意识就谈不上民主。正是主体意识的缺乏、民主观念的缺失、个体素质的良莠不齐，阻碍了旁听制的进程。推行旁听制，不仅提高乡镇领导干部的民主意识，也提高群众和群众的民主意识，大家的事让大家自己做主，参不参与就是不一样。通过群众了解、参与，让不支持的支持、支持的更支持，以身边人带动身边人，有效的降低了政策实施的阻力。

提高群众的参与意识，一是广泛开展民主教育。既教育了基层领导干部又提高了广大群众的民主意识。二是引导基层群众积极参与民主实践。通过实践让他们享受民主权利带来的实惠。三是进一步加强基层民主制度建设。通过制度来保证民主权利的实现。基层民主建设的确存在“先天不足”，“先天不足”可以“后天进补”。如果说缺乏民主意识是“先天不足”，那“后天进补”就是用教育+实践+制度的办法，在进行民主理念宣传的同时，组织与支持广大群众“在游泳中学游泳”，“在民主实践中学民主”。而旁听制正是他们“在民主实践中学民主”的训练班。

2.搭建群众话语平台

“党委说了算、政府算了说、人大说算了、政协算说了”的顺口溜说明群众的话语平台过少。这就需要为群众搭建更多的话语平台，旁听制就是个好的平台，但并不能局限于这一形式，还要搭建更多的话语平台，引导群众把心里话说出来。可以开通政风热线、短信平台和网络等多种渠道倾听来自基层的声音，让群众说话、听群众说话，监督少数说大话、说假话、说空话。提供群众话语平台的最终目的是形成人人有话说、人人敢说话的良性局面。

（二）扩大参与面——让基层民主建设之位添得更多

1.丰富民主活动载体

丰富民主活动载体除旁听制外还要通过多种载体、多种形式把基层民主落到实处，比如公推直选、两票制、民主恳谈会、群众议事、党务公开等形式或载体。此外，全国各地涌现了多种行之有效的民主活动载体，可供借鉴。如实行议行合一制度的“广育模式”，实行代表会议制度的“青县模式”，实行诉求议会制度的“湄潭模式”，实行家庭联户代表制度的“中牟模式”，实行民主理财的“锦屏模式”。对丰富的民主活动载体要活学活用，在实践中加以改进和总结。不断探索新的活动载体，以点带面，扩大民主广泛性、确保民主常态性、采取措施多样性。从而形成建设基层民主的良好氛围，带动基层民主的发展。

2.拓宽代表选择范围

一是简化报名程序。群众不可能每天舟车劳顿、费力费事来报名，因此报名程序要尽量简单，以“方便、简化”为原则,建立电话、传真、电子邮件、上门接受报名等方式。二是注重人员选择搭配。在众多的人员中怎样选出最符合民意的代表，这就要注重人员选择搭配。要充分考虑到阶层结构、职业状况、地域分布、心理素质、年龄性别等诸多因素，体现一定区域、不同类别、不同要求的群众代表性；同时要有针对性，要选择一定比例的专家、学者、律师和具有相关知识背景的基层党务工作者和党员，保证所选代表具有较好的民意基础和较高的德才素质。

3.健全民主评价机制

“金杯银杯不如老百姓的口碑”。建设基层民主，就是要把基层政府的工作业绩，领导干部的工作作风的评价权交给基层的民众，党委政府的业绩不是自己说好就好，大家认可了才是真正的好，只有真正把评价权交给广大群众和群众，才能促进基层政府改进工作，推进基层民主建设的有效开展。要循序渐进、逐步完善。比如“民评官”制度，在全镇推行乡镇干部个人述职述廉，由群众和群众现场直接给乡官考评打分，评议结果作为干部使用、奖惩的重要依据，这样既使干部对“为谁发展”、“靠谁发展”和“如何发展”等问题有了更加深刻、直观的理解；落实了广大普通群众的民主权利、调动了民主参与热情、提高了民主素质和能力。

（三）提高公信度——让基层民主建设之秤支得更稳

1.规范民主决策—让群众真懂

决策是否科学，不仅取决于决策的群众基础是否广泛，还要让群众清楚明白党委政府决策什么、怎么决策。破除以往决策中的“家长制”、“一言堂”，不给“三拍决策”提供生存的土壤。因为这样的决策会造成极大的损失。在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇处在农村改革的最前哨，处在农村工作的第一线，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势。这就要求充分尊重基层民众的民主权利，根据大多数人的意愿决定基层大事，维护大多数人的利益。坚持“三重一大”事项集体决策制度，并邀请群众列席旁听，杜绝“大事开小会，小事开大会，重要的事不开会”。

2.扩大民主管理—让群众真管

民主管理的核心内容是让广大群众参与管理，它是基层民主的重要组成部分。有人说民主的实施需要广大群众具有“民主素质”，但是有什么比公开透明、理性参与本身更能训练他们的“民主素质”。扩大民主管理重要的是建立健全民主管理制度，推行党务政务公开，保证管理民主得到有效实施。

3.健全民主监督—让群众真用

基层民主建设就是一场革命，而且是乡镇党委政府自身的革命。不能光靠党组织自身的动力，还需要借助外部的推力。大力推行阳光政务，阳光政务的推行会给行政主体带来“压力”，因为一切都会呈现在公众的视野之中，其中不恰当的收益，不合理的开支，有失公允的政策，低效率的资源使用状况都将要接受公众的评判，都会招致一浪高过一浪的非议和抨击。

在基层民主建设中要让群众真正使用监督权、用好监督权。必须积极推进党务政务公开，尊重他们的知情权和监督权，公开应是全方位的公开。究竟要怎样公开？一是要围绕政策公开，让大家了解利民惠民政策；二是要围绕“钱”公开，让大家知道钱是怎么花的；三是围绕“事”公开，让大家清楚处理事情的经过及政策依据；四是围绕“物”公开，让大家了解公共财产是如何管理的。其实就是由“政府公布什么，我们看什么”向“我们想看什么，政府就公布什么”的转变。实现党务政务公开与民主监督直接面对面，让乡镇权利在阳光下运行，迫使乡镇党委把“压力”转化成加快推进基层民主建设的动力。