内容摘要：基层协商民主对于社会主义民主建设具有重要意义，是当前基层治理的客观需要，也是实现我国政治体制改革的重要保证。基层协商民主的特殊民主方式为基层社会不同的利益群体提供了解决问题和化解矛盾的新渠道，成为防范化解重大风险的有力武器。但是，从目前来看，我国基层协商民主的制度化程度仍然较低。因此，对于基层协商民主的制度化建设的探索和研究就显得特别宝贵。

关键词：基层  协商民主  制度建设

2014年9月21日习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”2017年10月，习近平同志又在党的十九大报告指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”

当前，我国社会主义协商民主建设正在稳步有序进行。特别是在基层协商民主的实践当中出现了很多新的形式、新的办法，很多地方根据本地的实际情况创新协商民主的实现手段走出了具有本地特色的协商民主之路，在基层协商民主的建设上取得了很大的成绩。但是，我们也要看到，在推进基层协商民主过程中制度化建设方面比较薄弱，地方性的、分散化的协商民主实践需要制度化的规范，形成一套具有广泛适应性和规范性的制度，以适应我国基层协商民主的发展形势和推动我国基层协商民主实践在法治化和规范化的道路上健康运行。

毫无疑问，基层协商民主对于社会主义民主建设具有重要意义，是当前基层治理的客观需要，也是实现我国政治体制改革的重要保证。基层协商民主的特殊民主方式为基层社会不同的利益群体提供了解决问题和化解矛盾的新渠道，成为防范化解重大风险的有力武器。

纵观十八大以来的基层协商民主的实践，我国基层协商民主的实践形式不断发展，群众参与的热情也越来越高，但是，基层协商民主的制度化程度仍然较低。因此，对于基层协商民主的制度化建设的探索和研究就显得特别宝贵。

一、提高基层协商民主主体的制度化能力

基层协商民主主体包括组织者和参与者。从我国的实际情况来看，组织者主要是基层党组织和地方政府，而参与者主要是基层群众。因此，提高和规范基层协商民主的组织者和参与者的制度化行为就显得尤为重要。

（一）提高基层协商民主组织者的制度化能力

习近平在党的十九大报告中指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。作为我国基层协商民主组织者的基层党组织和基层政府，在基层协商民主的活动中扮演者指导者的角色，发挥着重要的指导作用。从我国的基层协商民主实践来看，几乎所有的基层协商民主实践都离不开基层党组织和基层政府。再者，由于我国基层协商民主开展的时间较晚，群众的民主意识和民主能力不强，这就对作为指导者的基层党组织和基层政府提出了更高的要求。与此同时，随着基层协商民主实践的发展，群众的热情越来越高，如何满足基层群众的民主化要求，造成协商民主的和谐氛围，就成了摆在基层党组织和基层政府面前的重大课题。

为此，在基层协商民主的制度化建设过程中，我们要进一步明确基层党组织和基层政府的地位。基层党组织和基层政府在具体事务的协商民主的过程中要争取在协商前和协商的过程中就加以解决，使基层党组织和基层政府在协商民主的过程中发挥核心作用，避免决策失误造成的问题。

（二）提高基层协商民主参与者的制度化能力

作为参与者的群众来说，他们处于协商民主的主体地位。但是，由于现阶段缺少明确的制度保障，使得作为参与主体的群众处于相对弱势的地位。因此我们再基层协商民主的制度化建设中重点保障基层群众的协商民主权利。

第一，要加强基层群众参与协商民主的机制建设。好的协商民主机制离不开好的主体参与机制。首先，健全群众代表的选举制度。选举制度的设计要满足各方面基层群众的利益诉求。要充分发挥基层协商民主的公开、透明的特点，制定详细规范的代表筛选机制以尽可能扩大群众代表的覆盖面，遴选出真正能代表群众利益的代表。其次，要建立群众代表的培训机制。基层协商民主的代表既要具有较强的表达能力，又要有较强的协调能力，这就对群众代表提出了相对较高的要求。我们可以建立一个协商代表的培训机制以满足基层协商民主的要求，实现基层协商民主的目的。再次，建立协商代表的履职机制。作为基层群众的代表，参与协商的时候要能充分行使协商的权利，也要明白自身所承担的责任和义务。要能严格按照协商程序履行自己的职责，确保协商能取得良好效果，得到最大的社会效益。

第二，要扩大参与主体的基础。协商民主是各个层次，不同利益主体发表意见，争取利益的平台，它能为不同利益群体提供合法的诉求渠道。因此，我们要确保吸纳不同的利益主体都能进入协商的主体当中，尤其应当注意社会弱势群体，要让他们也有表达的机会。这就要求我们要建立适当的协商代表选举办法，在公开、公正、公平的基础上，建立科学的代表选举机制。

二、增强基层协商民主参与方式的协调性

目前，我国各地富有地方特色的协商民主方式层出不穷，群众的参与热情也不断高涨。面对纷繁复杂的现实状况，如何完善基层协商民主形式，不断拓宽协商民主参与渠道，规范协商民主参与程序，增强基层协商民主制度的协调性就成为了当务之急。

（一）增强基层协商民主的实行力度。十八大以来，我国各地不断探索，大胆创新，涌现出了形式各异的协商民主实现形式，使我国的基层协商民主实践经验得到了极大的丰富。但是，在运行过程中间也曝露出不少问题，例如：缺少系统的制度设计、程序上的不规范等等。

为此，我们必须首先对有关基层协商民主法律法规进行有意义的探索。要规范基层协商民主的实现形式；制定基层协商民主的运行程序和规范；明确现有基层协商民主的形式的适用范围等。其次，还要不断探索不同层次、不同行业、不同事务的不同协商民主形式。各地党委政府要与时俱进、不断创新。不仅要结合本地方实际，还要在原有基础上推陈出新，走出一条适合自己的基层协商民主的路来。各地党委政府还要善于发现和鼓励基层群众的协商民主实践、善于引导群众的民主要求，打通党委政府和群众联系的最后一公里，更好地服务群众。在实践中，不断引导基层协商民主的法律化规范化建设。

（二）要不断拓宽基层协商民主的参与渠道。基层协商民主的参与渠道是基层协商民主开展的必要条件。狭窄的渠道必然导致基层协商民主活动开展不畅，基层群众的利益诉求难以表达。不利于我国基层治理工作的开展。因此，我们要不断完善拓宽与“基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制” ①进而真正实现基层协商民主的目的。

（三）认真构建基层协商民主的网络平台。当前信息技术飞速发展，互联网已经成为连接政府与个体、社会与个体以及各个个体之间的纽带，成为社会各个群体和个体发表意见的平台。它的这种覆盖的广泛性、主体的平等性的特点与协商民主的特点高度契合。因此，构建协商民主的网络平台就具有十分重要的意义。首先，政府要为实现基层协商民主提供强有力地物资保障。其次，要有专门的政府部门搭建网络协商的平台，管理互联网上的交流与反馈，提高基层协商的效率。第三，要有与网络协商民主相配套的网络协商的制度规范。既要能使正常的协商交流通畅，又要能防范违规的言论能被及时发现并处置。

三、提升基层协商民主制度运行的执行力

目前，我国的基层协商民主运行制度的安排不足，导致了制度的执行力不足。党的十九大报告强调在加强协商民主建设时，要把“完整的制度程序”和“完整的参与实践”结合起来。因此，建立健全基层协商民主制度具有十分重要的意义。

（一）建立健全基层协商民主议题的征集制度。一般来说，议题的征集包括选题和论证两个方面。首先，要有健全的议题选定制度，要明确议题的提出程序。具体来说，要有一个自下而上的征集通道，要使基层群众在征集过程中处于主体地位。这就要在制度上明确基层群众在基层协商中的主体地位，拓宽基层协商的议题的征集渠道，使基层群众能够通过这个渠道反映自身的利益诉求，以更好的维护基层群众的切身利益，也能提高基层群众参与协商的积极性。其次，要建立健全的议题讨论机制。党委政府要制定一整套完善的议题论证程序，以确保提交的议题能够得到严肃广泛的讨论与协商。第三，对于需要调研的议题，地方政府和人大要有专门的财政预算用于协商议题，以确保基层协商民主的活动的持续性。

（二）建立健全基层协商民主的运行程序。程序是制度运行的保障。当前，我国还没有形成一套完整的规范化的基层协商民主的运行程序，这对于我国基层协商民主的制度化建设是相当不利的。

首先，我们要建立一个基层协商民主运行的总程序。总体来看，协商民主的运行可以分为协商前和协商中两个具体阶段。具体来讲，基层协商前的程序包括：协商议题的征集与提出、协商议题的调查与论证、协商委员会论证通过、召开协商会议。协商前阶段我们要保证议题产生的全过程的公开透明。在这个过程中间，既要保证组织者和参与者的全程沟通，又要保证基层群众参与的热情。这就要求我们要建立协商前党委政府和群众的沟通协调机制。这个机制要能保证协商前的过程能顺利展开。基层协商中的程序包括：协商效果的反馈、协商意见的归纳整理和分析、提交协商委员会讨论、作出解决问题的意见和建议。在这个过程当中，基层党委政府要发挥主导作用，让协商在规范的轨道内运行。因为实践证明，基层协商的过程往往是反复和复杂的，协商过程的周期经常都会比较长，最终的结果一般都要经过反复调研和讨论才能让各方达成一致。这就要求我们的基层党委政府加强和群众的有效沟通合作，以避免因为沟通不畅而产生不必要的矛盾。

（三）建立健全流畅的沟通机制。基层协商民主成功的关键就是沟通。我们的基层党委政府首先要利用包括网络在内的各种渠道尽可能扩大信息公开的范围，并且要从实际出发创新协商民主的沟通形式；其次，作为参与者的群众也要积极投身到协商民主过程中来，主动和党委政府沟通和联系。

四、完善基层协商民主监督机制的保障力

监督机制是制度能否完好执行的保障。作为协商后效果的检验，基层协商民主监督机制无疑是不可或缺的。从协商民主的角度来说，协商后的监督机制应该包括：协商过程的监督和协商结果执行的效果监督。

（一）完善协商过程的监督机制。协商的效果最终体现在各方都能接受的解决问题的方案上。在沟通过程中，我们需要中立第三方来对整个沟通协调过程进行组织，这个天然的第三方就是我们的基层党委政府。在这个过程中我们要避免因为缺少对公权力的制约而影响最终的协商效果。首先，要加强群众的监督。因为法律法规制定的滞后性导致我国基层协商民主的相关制度供给不足。因此，在很多情况下可以看到基层协商民主实践受到政府的公权力的过度干预，而群众的诉求无法得到满足。因此，我们要扩大基层协商的监督主体，提高基层协商主体的地位，才能够保证协商过程的公平、公正。其次，要扩大协商信息监督的广度和力度。扩大协商信息的广度，可以有效提高协商程序的透明度，还可以有效防止基层协商民主的形式化的问题，监督协商结果执行的有效性。

（二）完善协商结果执行的效果监督机制。协商的目的就是解决问题。解决问题回避不了的就是基层政府和领导对于协商结果的执行。因此要建立完善的基层协商执行结果的监督评议制度，确保政府能够依法行政。首先，要建立完善的问责机制。要保障作为参与者的群众的问责权力，还要将这种问责机制常态化。其次，要建立对基层领导干部的民主评议机制。通过对领导干部的民主评议督促基层领导干部认真履责。